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土地闲置费属于罚款吗?

admin2020-09-05325

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  土地闲置费属于罚款吗
  《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称“《行政处罚法》”)是我国目前制裁行政违法行为的基本法。《行政处罚法》第三条明确了行政处罚法定的原则,即“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效”。《行政处罚法》第八条对行政处罚的种类作出列举式规定,包括:(一)警告;(二)罚款;(三)没收违法所得、没收非法财物;(四)责令停产停业;(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;(六)行政拘留;(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。此外,《国土资源行政处罚办法》(国土资源部令第60号)第四条规定,国土资源行政处罚包括:(一)警告;(二)罚款;(三)没收违法所得、没收非法财物;(四)限期拆除;(五)吊销勘查许可证和采矿许可证;(六)法律法规规定的其他行政处罚。
  从《行政处罚法》第八条及《国土资源行政处罚办法》第四条关于行政处罚种类的规定看,征收土地闲置费并不属于其明确列举的行政处罚种类之一,《行政处罚法》第八条第(七)款作为兜底条款,将其他行政处罚种类交由法律、行政法规规定。
  《城市房地产管理法》第二十六条中对满一年未动工开发行为,仅仅规定“可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费”,而没有在此之外再规定可以处以罚款;此外,《城市房地产管理法》在第六章法律责任中列举了违法情形及对应的行政处罚,如罚款、没收违法所得、责令停产停业等,但该等违法情形中并不包括闲置土地;此外,该部分规定对于其他的处理手段,如征收土地闲置费等是否属于行政处罚,并未明确做出规定。《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的,市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正,并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚”,那么是否意味着可以据此认定征收土地闲置费属于行政处罚?《行政处罚法》第九条第一款规定“法律可以设定各种行政处罚”,第十条规定“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定,行政法规需要作出具体规定的,必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”,也就是说行政法规对于行政处罚的规定,必须在法律规定的范围内,如果依据《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定将征收土地闲置费界定为行政处罚,笔者认为是缺乏法律依据的。
  国土资源行政主管部门早期关于闲置土地处置文件中,将征收土地闲置费和罚款(行政处罚)作为并列的处理方式,如《国家土地管理局关于切实做好非农业建设闲置土地利用工作的通知》([1996]国土[建]字第40号)第二条规定,“土地闲置满二年的,依法应收回土地使用权的,要坚决收回;对开发建设前期工作准备就绪,投资落实,已具备开工建设条件,且所建项目符合土地利用规划和国家现行产业政策的,经原审批机关批准可允许继续使用土地,但要明确开发建设期限,并要收取土地闲置费或处以相应的罚款……”。
  如上所述,从行政处罚的原则、种类等相关规定来看,将征收土地闲置费认定为行政处罚,法律依据并不充分。
 

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